老旧小区改造“岳阳楼区模式”释放发展民生红利，提升社会治理效能——城市向新 幸福升级

发布日期：2024-09-19 24:23

来源类型：中国日报网 | 作者：Bermejo

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红网时刻岳阳楼区通讯员 钟广宇 张小弓 岳阳楼区报道

习近平总书记在党的二十大报告中强调，“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”“采取更多惠民生、暖民心举措，着力解决好人民群众急难愁盼问题”。

作为岳阳楼区数百名忙碌在老旧小区改造一线的工作人员之一，每当读到党的二十大报告中与老旧小区改造相关的表述，易科总会心头一热。2019年，岳阳楼区正式启动老旧小区改造。4年来，他和同事们一直打桩定位在改造一线，比常人更能切身感受到，老旧小区改造不仅是人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续的民生工程，也是加快城市建设、提升城市管理、完善城市服务，推动城市由外及内有机更新的发展工程。

2019-2022年，岳阳楼区累计开工改造老旧小区407个，惠及居民6.67万户。数量和体量均居全市第一、全省前列。通过改造，打通和改造消防通道30条、增设消防栓124个，新增各类停车位1.1万个，整治渍水点24处，消除安全隐患78处，打造街头游园、口袋公园、文化广场、健身广场等89个。

从墙皮脱落、环境杂乱、设施缺乏，到立面翻新、绿化提升、服务优化，4年间，一批老旧小区先后补齐短板、换上新颜。在此过程中，岳阳楼区凭借着在顶层设计、居民参与、控建拆违、多元筹资、完善建管等方面的创新，探索形成了老旧小区改造的岳阳楼区模式，工作经验屡获全国、全省、全市推介。

岳阳楼区将老旧小区改造与城市基础设施更新有机结合。图为改造完成后的西环线。戚壮波 摄

加强顶层设计——“规划分区，成片实施”，形成改造一个、更新一片、联片成区、带动全局的局面

老旧小区改造面临问题之多、局面之复杂，决定了必须要有科学的、系统的改造规划和方案，才能站在新型城镇化的风口上，扶摇直上。

“如果只改造小区，这3栋小区之外的危房就将被排除在改造范围之外。”日前，在恒立片区改造现场，岳阳楼区金鹗山街道党工委书记周智勇介绍，得益于该区创造性地提出“邻里单元”概念，3栋老旧宿舍楼与恒立制冷小区一并纳入恒立片区2022年老旧小区改造计划，拆除后在原地重建2栋保障性公租房，成为该区实施城市更新的一块重要拼图。

易科介绍，改造如果只着眼于小区，那么不宜以小区定义的旧城区、城中村，以及道路、停车场、休闲场所等小区周边的配套基础设施，就不能纳入改造范围，或者出现重复建设的问题。如此以来，老旧小区存在的短板将无法一揽子解决。

这道难题非但岳阳楼区存在，也是全国老旧小区改造面临的“通病”。

如何破题，考验着决策者的智慧。

由岳阳楼区委、区政府主要领导牵头，经过实地调研、科学研讨和外出借鉴，《岳阳楼区老旧小区改造规划》《岳阳楼区城市更新规划》《岳阳楼区改造实施细则》等多个重磅纲领性文件接连出台，明确了老旧小区改造“规划分区，成片实施”的顶层设计。即按照老旧小区的历史现状、地理现状、道路现状、安全需要、人文特征、基层治理情况，对涉改小区进行规划分区，以片区为单位规划实施。以规模促效益，形成改造一个、更新一片、联片成区、带动全局的局面。

同时采取“邻里单元+独立小区”的改造模式，与控建拆违、打通消防通道、环卫保洁、面源污染治理、城中村整治、城市基础设施更新相结合，聚焦水电气路等群众“急难愁盼”问题，整合邻里单元内老旧小区、道路、公共空间、低效资源，推动小区内外和公共区域配套设施有机衔接、补齐短板。

岳阳楼区以“跳出改造看改造”的智慧，解决了常规改造惠及人数不够多、覆盖范围不够广、城市更新不够快的难题。

2021年，是这一决策开花结果的一年。当年，岳阳楼区把204个涉改小区划分为46个邻里单元和48个独立小区推进实施，不仅推动一批老旧小区向新而生，而且通过改造背街小巷150余条、建设湘北大道等主次干道50条，构建起“外部配套成环、内部纵横成网”的城市交通格局，城市基础设施不断夯实。改造成效和经验在全省老旧小区改造工作现场会上进行推介，并在国家发改委官网上公示。

在这样的顶层设计下，岳阳楼区老旧小区改造演绎出无限可能，为提质老城区、改造旧城区、振兴古城区、拓展新城区开辟新途径、注入新动能。

2022年，继铁西、东井岭等一批居民已收获“幸福来敲门”喜悦的片区之后，又有10个片区、185个小区朝着“推窗有绿，开门见景”的幸福新家园迈进。值得一提的是，改造完成后，恒立片区将成为海绵城市建设和城市更新综合性改造示范区，郭亮片区将成为文旅融合和红色教育示范区。吕仙亭片区则一改老城区的破败萧条，朝着岳阳老城记忆体验区、文创产业孵化区、微小绿地更新示范区和智慧城市建设先行区蝶变。随着邻里单元概念的熟练运用，3条特色街区也呼之欲出，先锋路、竹荫街、武庙巷——桃花井巷将分别被打造成最具岳阳特色的老街区、承载历史记忆的示范街区，市井文化浓郁、规范市场经营管理的示范街区，解决消防安全隐患、畅通交通循环的示范街区。

岳阳楼区以居民大讨论的形式引导居民参与老旧小区改造。龚艳 摄

引导居民参与——“改什么”“怎么改”，居民大讨论汇聚民意民智

老旧小区改造是公认的民生工程，但距离变成“民心工程”，中间还有一段“居民参与”的路途要跋涉。

今年以来，枫桥湖街道有9个老旧小区相继完成改造。如何充分汇聚民意民智，实现共建共治共享？“改造前‘问需于民’、改造中‘问计于民’、改造后‘问效于民’，鼓励居民参与方案制定、工程进度监督。”枫桥湖街道党工委副书记、办事处主任李明介绍。

先看“改什么”。翻开改造征询意见本，居民反映的问题一一记录在案，其中停车难、停车乱的意见尤为集中。

再看“怎么改”。枫桥湖街道组织涉改小区所在的社区、小区理事会、以及超过9成的居民召开意见征集会，经过多轮投票、反复商议，最终决定把“建设生态停车场”列入2022年老旧小区改造基础配套项目。

方案确定了，停车位的建设空间从哪挖潜？“拆除私搭乱建的菜园、杂物间，能腾出不少地方，由于牵涉到一些居民的利益，很难推动。”李明介绍，街道、社区党员干部和居民志愿者逐户上门做工作。两个月后，随着违建全部拆除，一个集园林景观、生态停车、休闲健身于一体的多功能生态停车场正式投入使用。“停车乱象得以解决”“违建拆除，消防隐患少了”“小区环境变好，宜居梦想成真”……收获幸福的群众齐声叫好。

“变‘自上而下’的政府推动为‘自下而上’的群众主动参与，决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享，有力助推老旧小区改造工作。”李明深有感触。

早在2019年，“居民参与”的工作原则就在当时的岳阳楼区老旧小区改造工作动员会上被确定下来。涉改小区所在街道、社区的工作人员，小区业主委员会、楼栋长、党员、志愿者和居民代表，就“改不改”“改什么”“怎么改”等问题充分讨论，形成共识，列出群众“需求清单”，量身定做改造方案，找到“利益均衡点”，求取“最大公约数”。

“群英断是非”居民自治模式，是岳阳楼区社会治理的一张名片。通过把群众请到评判席，让“是非”接受公开评议，打破化解矛盾仅靠干部协调的思维惯性，干部由“判官”变为“督官”，充分发挥群众参与，汇聚人民的磅礴力量，成为化解基层矛盾的有效办法。

在老旧小区改造过程中，岳阳楼区成功移植“群英断是非”治理模式，组织“群英”商讨改造事宜，碰撞出改造“金点子”。涌现出了吕仙亭街道梅溪桥社区解决拥堵顽疾打通“生命通道”、梅溪街道芭蕉湖社区改造项目为居民喜爱的一排桂花树让路等诸多佳话。

2022年，岳阳楼区引导居民积极支持改造、全面参与改造又有了新实践。该区以在涉改区域内广泛开展“居民大讨论”的方式，打造了老旧小区改造“居民参与”的升级版，即由岳阳楼区老旧小区改造工作领导小组办公室牵头，联合属地街道、社区、理事会，组织涉改小区内9成以上的业主召开改造讨论会、方案见面会，由居民对照改造清单“点菜式”选取改造内容。随后反复征求意见，赢得居民100%认可后再进行施工。“居民大讨论”不仅解决了此前所暴露出的征求意见覆盖面还不够广、居民参与改造方案的程度还不够深、居民建言献策的渠道还不够多等影响施工进度和群众满意度的问题，还推动了动员、筹资、集智、拆违等改造前期工作“加速跑”。

立足拆违先行——围绕“四零”目标，建立长效机制，扫除改造绊脚石

老旧小区是违法建设的“重灾区”，拆违工作则是完成改造的“先手棋”。全面拆除违建，扫除老旧小区改造“绊脚石”，不仅要下功夫，还需使巧劲。

今年5月，随着金鹗山街道岳荣社区太子花园小区、五里牌街道新城社区岳阳市机床厂小区、站前路街道德胜社区内衣厂小区等违建“重灾区”逐一被攻克，岳阳楼区2022年185个涉改小区违建整治全面完成，拆除违建2569处共计10.47万平方米，连续三年实现老旧小区违建整治“零容忍、零存量、零补偿、零上访”“四零”目标。

涉改小区的存量违建，对于居民来说，不仅具有实用功能，更因地处寸土寸金的中心城区，还具备不菲的“商业价值”。前有历史遗留问题的“堵截”，后有长远发展诉求的“倒逼”，面对拆违这块“硬骨头”，没有可供迂回的捷径，岳阳楼区用“四个坚持”强攻突围。

坚持党建引领。涉改街道充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员干部的“头雁”效应，通过“党工委统领、党支部推动、党员带头”的方式，把政策宣讲等拆违前期工作做到群众心坎上，采取“自拆+助拆”的模式，形成了督促党员自拆，带动群众跟拆的良好氛围。

坚持“一把尺子、一个政策、一视同仁”的拆违原则。“这次拆违，我看到了政府的决心，没有只拆老百姓的，不拆‘走关系’的。没有了‘开绿灯’现象，才能服众，尤其是党员带头，让我看到了公平。”居民看在眼里，纷纷从“抱怨”变为主动配合。

坚持控建拆违“常态化”。在全市率先开展“无违建”创建活动，分别为金鹗山街道重湖社区等3个社区和王家河街道6906小区等11个小区颁发“无违建社区”和“无违建小区”奖牌，激发基层党组织和群众主动参与禁拆治违的积极性。依托“党建+网格化微治理”治理体系，建立“社区步巡、街道车巡、区级空巡”工作机制，做到新增违建即查即拆，确保新增违建动态清零。

坚持“隐患就是事故”理念。将控建拆违与居民自建房安全隐患大排查大整治相结合，出台老旧小区改造安全生产“十六条”，配套39条考核细则和扣分标准，制定13条处罚明细，对发生较大安全事故的施工单位实行“一票否决”制度，列入旧改施工单位“黑名单”，以最严标准确保改造项目实施安全有序，这一经验获全省推介。

洛王街道藕塘坡社区居民踊跃出资参与老旧小区改造。

坚持多元筹资——“独唱亮”“合唱宏”，探索政府与居民、社会力量合理共担改造资金新机制

老旧小区改造促投资、稳增长，但投资规模巨大，钱从哪里来？由政府与居民、社会力量合理共担改造资金，成为岳阳楼区的重要探索之一。

作为全区老旧小区改造和城市更新相结合的示范工程，金鹗山街道恒立片区和岳阳楼街道郭亮片区城市更新项目投资巨大，在经济下行的大环境下，大规模的改造资金如果由财政单独承担，显然是一个沉重的负担。

如何突破改造资金瓶颈？岳阳楼区的做法是用活上级政策，让财政资金发挥“四两拨千斤”效应。以恒立片区城市更新项目资金来源为例，除了财政资金，还向上争取了项目资金以及老旧小区改造补助资金。

2022年，岳阳楼区由区发改、住建、财政部门牵头，策划包装老旧小区改造配套基础设施建设项目65个，争取中央预算内资金2.05亿元、争取省级补助资金1.55亿元；争取地方政府专项债向老旧小区改造倾斜，目前已获批3.41亿元。

按照“谁受益、谁出资”原则合理落实居民出资责任。通过召开居民意见征求会、组织工作队上门入户等多种方式，公示改造清单，鼓励、支持、引导小区居民筹集资金。今年，全区185个涉改小区100%开展了居民自筹，60%以上的居民参与了筹资，筹资金额达202万元。

积极探索银政企合作，争取金融机构支持推动改造工作，并取得新突破——今年，岳阳楼区将老旧小区改造中有收益的闲置资产进行打包融资，争取银行贷款7亿元。

通过市场化运作改造项目，吸引社会力量参与。充分利用和挖掘小区的资源禀赋，积极探索通过社会资本导入、新增设施有偿使用等方式，增设停车设施、充电桩、养老托幼、便民菜店等生活设施。目前已招引岳阳市洞庭新城投资建设开发有限公司等社会力量，建设运营了梅溪桥、观音阁等多个停车场。此外，还强化水、电、气、通信等专营单位以及三峡水环境综合治理有限公司等各方力量协同改造，按照“谁投资、谁运营、谁受益”方式，协调专营单位出资2亿元，实现了改造“各端一盘菜，共办一桌席”。

既有政府“独唱”，也有各方力量“大合唱”。岳阳楼区坚持多元筹资，探索形成了老旧小区改造资金由政府部门与居民、社会力量合理共担的机制，今年已争取各类资金11.01亿元，为旧改注入了源源不断的金融活水。

随着2022年改造工作接近尾声，实现宜居梦想的居民纷纷送上锦旗。

构建完善建管体系——借老旧小区改造之“势”，成基层治理之“能”

三分建、七分管，这是城市建设的规律，老旧小区改造工作同样如此。岳阳楼区在外修老旧小区颜值、内炼基层治理实力两方面双向发力，开创“共建共治共享”社会治理新局面。

“如今在我们片区，有地说事、有人管事、有人办事、有章循事。”金鹗山街道太子庙社区老党员黄建明说，原来他所在的片区，分属于两个社区，一直是各自封闭的院子，如今通过老旧小区改造打通连成一片。随着居民更多，事情更杂，不少人担心，改造后的小区会不会变得混乱？实践证明，不仅大家的担心是多余的，还收获了一批烦心事、操心事、揪心事妥善解决的欣喜。居民们把这一切都归功于居民理事会的成立。

老旧小区改造过程中，岳阳楼区在“硬件”升级的基础上，配套“软件”服务，推动老旧小区建立基层党组织，并在党组织的领导下成立业主委员会，推行小区党组织与业委会“双向融合、交叉任职”，构建党建带群建促社建的基层治理新模式，形成了党组织、业委会、楼栋长、网格员、微网格员、社区志愿者、物业公司等治理主体各司其职、认真履职、积极奉献的良好局面。

对于暂时不具备成立业委会条件的老旧小区，参照业委会管理模式，从政治素质强、热心公益、群众基础好的党员、志愿者、楼栋长中推选成立居民理事会，对居民理事会权利义务、委员选举、居民议事程序、经费使用、日常监督管理等事项作出规范，形成党建引领、理事会自治、居民全程参与的共建共治共享模式。

涉改小区多，类型也不一而足。很显然，在治理方式上不能一概而论。如何避免“一刀切”治理模式造成削足适履的尴尬？岳阳楼区通过与“群英断是非”“微网格治理”等治理新模式有机结合，建立完善市场化物业服务、“党建引领”物业管理、产权单位管理、业主自治管理等多种管理模式，构建起党建引领在各类老旧小区全覆盖、基层治理百花齐放的局面，以此确保老旧小区改造决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享。目前，在多个方面成效显著。推动矛盾纠纷大化解，基本做到了“小事不出楼栋、纠纷不出小区、矛盾不出社区”，以小区平安带动全域平安。推动小区品质大提升，切实解决了车位、基础设施提质改造等业主的“急难愁盼”问题，乱搭乱建、乱停乱靠、乱种乱养、高空抛物等乱象得到有效遏制。同时，还实现了邻里关系大改观、民意表达大畅通、文明新风大弘扬。